Тематический семинар на тему "Регламент Европейского парламента и Совета 305/2011/EU, устанавливающий гармонизированные условия для размещения на рынке строительной продукции и отменяющий Директиву 89/106/ЕЕС" прошел в Белорусском государственном институте стандартизации и сертификации (БелГИСС) в начале октября. Мероприятие проводилось по инициативе Государственного комитета по стандартизации Республики Беларусь и БелГИСС, одобренной Европейской Комиссией в рамках программы TAIEX.
В семинаре приняли участие более полусотни специалистов Госстандарта, Департамента контроля и надзора за строительством, РУП "Главгосстройэкспертиза", организаций Министерства архитектуры и строительства, а также предприятий строительной отрасли всех регионов Беларуси. Эксперты из стран ЕС в течение двух дней знакомили слушателей с новыми европейскими требованиями к строительной продукции.
Открыл мероприятие директор БелГИСС Валерий Львович Гуревич, который подчеркнул актуальность изучаемой темы, а также поблагодарил экспертов за сотрудничество. В свою очередь представитель TAIEX Николо Гаспарини отметил, что Беларусь как страна-партнер, входящая в программу Европейской политики добрососедства, всегда может рассчитывать на оперативную помощь TAIEX с целью получения необходимой информации и обмена передовым опытом.
Регламент — более сильный закон, чем директива
О структуре Регламента 305/2011/EU, его специфике и отличиях от действующей в настоящее время Директивы 89/106/ЕЕС подробно рассказал Тапани Миккели (Европейская комиссия, руководитель сектора промышленности и предпринимательства).
"Регламент и директива — это совершенно разные законодательные акты в иерархии права Евросоюза, — сообщил он. — Страны-члены ЕС сами определяют, как внедрить директиву в свою правовую систему. Это происходит с разной степенью успеха и качества, приводит к различным интерпретациям, что, в частности, и было с директивой о строительных материалах. Наблюдалась большая путаница в отношении основных концепций, даже маркировка СЕ интерпретировалась по-разному в странах Евросоюза. Европейское техническое утверждение и другие процедуры были сложными и непрозрачными, снижалось доверие к системе.
Регламенты являются гораздо более сильными законодательными актами, поскольку они применимы напрямую. Более того, регламент Евросоюза выше, чем национальное законодательство в той или иной стране. В той сфере, которая регулируется регламентом, национальные законы не имеют силы".
Работа по утверждению регламента велась с 2008 года. Несколько лет потребовалось на обсуждение документа и его доработку. 28 февраля т. г. документ был утвержден Европейским парламентом и официально вступил в силу, однако применимость всех частей и разделов начнется с 1 июля 2013 года (до этого времени остается в силе директива).
"Огромным шагом вперед можно считать то, что нам удалось перевести директиву о строительной продукции на уровень регламента, поскольку теперь страны-члены ЕС обязаны принять применение регламента единообразно, без интерпретаций, и Европейская комиссия будет вести тщательный мониторинг его применения на всей территории Евросоюза", — подчеркнул эксперт.
Строительная продукция имеет свою специфику, поскольку не используется напрямую, а включается в строительные работы. В любой стране мира, в том числе и в Республике Беларусь, основную ответственность за безопасность зданий и сооружений несут строительные организации — конструкторы, архитекторы, инженеры, строители, рабочие, которые выполняют строительные работы с использованием этих материалов, т. е. потребители продукции, а не ее изготовители. Но чтобы нести такую ответственность, они должны иметь достоверную информацию об эксплуатационных качествах продукта. "Именно поэтому, — подчеркнул докладчик, — в основу регламента легла концепция об основных технических характеристиках продукции, которые оцениваются единым техническим языком на основании единых критериев оценки европейских гармонизированных стандартов".
В директиве были записаны основные требования по безопасности строительных продуктов. Они определялись на основе добровольных гармонизированных стандартов, содержащих необходимую информацию о том, как продемонстрировать, что все основные требования выполняются. В настоящее время существует 412 гармонизированных стандартов, которые опубликованы в официальном журнале Европейского Союза, 7 готово к опубликованию, 162 стандарта находятся в разработке. Помимо них существует множество вспомогательных стандартов, а также индивидуальные решения (для продуктов, не охваченных гармонизированными стандартами), которые разрабатываются органами технической оценки. "Следует отметить, что гармонизированные стандарты, которые существовали при директиве, остаются применимыми и в рамках регламента. Об этом гласит его 65-я статья", — сообщил докладчик.
"Важное отличие регламента от директивы заключается в осознании того, что европейские гармонизированные стандарты не должны гармонизировать строительную продукцию, они должны гармонизировать только методы оценки продукции, — особо подчеркнул Тапани Миккели. — Стандарты в целом не должны даже содержать требований в отношении продукции, они как были добровольными, так и остаются. Основная задача регламента не в том, чтобы определить уровни безопасности для продукции, а, скорее, указать, что вся информация технического характера, которая сопровождает продукт, должна считаться точной, надежной и достоверной, потому что она получена на основании единых методов оценки. В Регламенте о строительной продукции вообще нет термина "оценка соответствия", в нем говорится лишь о стабильности рабочих характеристик".
Рабочие характеристики необходимо зафиксировать в декларации и дать о них всю необходимую информацию, поскольку на ее основании потребитель (архитектор, проектировщик) принимает решение, приобретать данную продукцию или нет. "Еврокомиссия была убеждена, что такие условия продиктует сам рынок, но наш парламент придерживался иного мнения, поэтому мы добавили минимальный контент в декларацию: в регламенте сказано, что обязательно декларировать как минимум одну техническую характеристику (самую важную). Это совсем не означает, что продукция станет выходить на рынок с короткими декларациями, потому что такую продукцию попросту не удастся продать", — выразил уверенность докладчик, добавив, что в тех ситуациях, когда в состав строительной продукции входят определенные опасные вещества (регулируемые регламентом о химических продуктах), то информация о содержании опасных веществ должна обязательно сопровождать декларацию о рабочих характеристиках.
В соответствии с директивой производитель имел право наносить маркировку СЕ после проведения всех необходимых испытаний и заключения нотифицированных органов о том, что продукт соответствует всем основным требованиям безопасности европейского законодательства и, следовательно, может присутствовать на внутреннем рынке Евросоюза. В директиве о стройматериалах не было указано, что маркировка СЕ является обязательной, но почти все страны, за исключением четырех, решили считать ее обязательной, что также создавало ряд проблем в едином пространстве.
Когда вступит в действие регламент, то изготовитель продукта, у которого есть декларация о рабочих характеристиках, автоматически приобретает право наносить маркировку СЕ. "Комиссия хотела, чтобы маркировка СЕ оставалась символом, эмблемой качества, но это не удалось провести законодательно", — посетовал докладчик.
В итоге маркировка СЕ должна будет сопровождаться большим объемом информации, в том числе и дублированием тех сведений, которые уже включены в декларацию о рабочих характеристиках. "Мы, по сути, создаем лишние проблемы, поскольку п. 3 ст. 7 регламента разрешает Комиссии принять делегированный акт о возможности распространения декларации о рабочих характеристиках в электронном виде, возможности размещения ее на сайте фирмы-изготовителя. Но этот делегированный акт не коснется маркировки СЕ, вся сопутствующая ей информация должна будет распространяться в бумажном виде", — сообщил г-н Миккели.
Процедура оценки качества строительных продуктов
"Традиционная концепция безопасности неприменима к строительным продуктам", — с этого утверждения начал свое выступление представитель Европейского комитета по стандартизации (СЕN) Амилькар Дакоста, приведя красноречивый пример: "Если на пол положить балку длиной 4 метра и шириной 10 см, вы спокойно пройдете по ней. Но если ту же самую балку установить на высоте 25 метров, то вряд ли кто-то решится пройти. Если рядом с балкой установить перила, возникнет иная ситуация. Во всех трех случаях балка останется той же, ее прочность, сопротивляемость и прочие физические свойства не изменятся. Как можно определить, безопасна ли она? Это невозможно! Концепция безопасности применима к строительным продуктам только в той степени, в которой они способны соответствовать требованиям к строительным работам".
Действующую сегодня европейскую систему оценки качества строительной продукции г-н Дакоста считает "медленной, громоздкой, непрозрачной и дорогостоящей для изготовителей". Суть ее заключается в том, что любой строительный продукт перед выводом на рынок должен быть утвержден техническим органом, с получением соответствующего заключения о пригодности продукта к использованию на всей территории Евросоюза. Обычно подобное заключение выдавалось на 5 лет. "Принято решение осуществить полную реформу этого механизма. Новая система будет более дешевой, гибкой, оперативной и прозрачной", — выразил надежду докладчик.
После того как начнет применяться регламент, вместо заключения о соответствии продукта европейским требованиям будет выдаваться документ о технической оценке, подтверждающий то, что продукт прошел оценку в данные сроки в соответствии с набором методов и критериев оценки в пределах определенного набора обстоятельств. Документ о европейской технической оценке будет демонстрировать только результаты оценки с точки зрения физических величин и классов, которые имеют отношение к использованию. Речь не может идти о сроках действия такого документа: он бессрочен.
"Очевидно, что позиция изготовителей укрепляется, — констатировал докладчик. — Во-первых, установлены предельные сроки для получения документа о соответствии, а во-вторых, изготовитель имеет право голоса на разных этапах процесса".
Кроме этого, регламентом предусмотрен ряд упрощенных процедур, которые позволят компаниям снизить издержки на проведение испытаний своей продукции:
— использование накопленного опыта (если известно, например, что гипс не горит, то изготовитель может задекларировать без испытаний это свойство своего продукта);
— совместное пользование результатами испытаний (если в двух компаниях производится, например, кирпич из идентичного сырья на одинаковом оборудовании, то первая компания, проведя испытания, может продать протокол испытаний второй компании). В этом случае между компаниями заключается официальный письменный контракт (заверенный нотифицированным органом);
— каскадирование (если продукт состоит из разных комплектующих, поставщики которых провели испытания, производитель системы не обязан проводить повторные испытания).
Декларация о рабочих характеристиках — новый документ
О совершенно новом как для потребителей, так и производителей документе — декларации о рабочих характеристиках — участникам семинара рассказал консультант CEN Джанкарло Бедотти. С 1 июля 2013 года любой продукт, реализуемый на территории Евросоюза, должен обязательно сопровождаться данным документом. Шаблон декларации содержится в приложении № 3 регламента, где желтым цветом обозначена часть, заполняемая производителем. В частности, указывается номер декларации; код продукта, который выводится на рынок; указание, как может использоваться продукт (в директиве такое указание было необязательным); наименование производителя или его представителя в Евросоюзе; система аттестации и верификации вместе с функциями, которые выполняет нотифицированный орган. Затем идет список технических характеристик, в первом столбце приведены все основные неотъемлемые характеристики, которые применимы к данному типу продукта. Обязательным является требование указать как минимум одну характеристику, остальные — добровольно.
В гармонизированных стандартах ряд характеристик указывался как "годен" или "негоден". В декларации такое невозможно, потому что регламент четко определяет три способа выражения рабочих характеристик: количественное значение, пороговый уровень (указывается цифра или процентное значение) и класс (диапазон значений). "Производитель может столкнуться с ситуацией, когда регламент требует указать значение, а стандарт таких значений не предусматривает, а только "годен/негоден", — заострил внимание слушателей докладчик. — В таком случае производителю необходимо изучить приложение Zа гармонизированного стандарта. В нем приведен список технических характеристик, которые можно выразить в конкретных величинах". Декларация заверяется подписью и печатью.
Требования к строительным работам
Поскольку данные требования регулируются исключительно на национальном уровне, и в разных странах Евросоюза отличаются, то в регламенте они определены не в количественном, а только лишь в качественном выражении.
Строительные работы должны соответствовать целому ряду требований на разумный период времени. Джанкарло Бедотти заметил, что в регламенте зафиксировано 7 базовых требований к ним (в директиве было 6). Они касаются требований к нагрузке, пожарной безопасности, гигиене и охране окружающей среды, безопасности и простоте использования, защите от шума, рациональному использованию энергоресурсов, а также к устойчивому использованию природных ресурсов, возможности вторичного использования (это новое требование, которого не было в директиве).
Основные базовые требования к строительным работам, выраженные в качественном значении, являются лишь общими заявлениями о намерениях, но лишь до тех пор, пока одно или несколько государств-членов не начнут регламентировать их на государственном уровне. Тогда образуется препятствие для свободного перемещения продукции. Поэтому возникла необходимость найти способ перевода этих семи требований в количественное выражение. 25 лет назад был изобретен механизм такого перевода, позволяющий определить характеристики продукции, которая потенциально влияет на удовлетворение этих требований. В настоящее время есть семь толковательных документов (опубликованных в 1994 году) по каждому из требований с перечнем основных характеристик, которые необходимо принимать во внимание для разработки европейского документа об оценке строительной продукции.
На основании перечня характеристик Европейская комиссия подготовила мандаты — политический технически ориентированный документ, направленный на тех, кто пишет технические условия: СЕN (готовит европейские гармонизированные стандарты) и ЕОТА (готовит руководства по европейскому техническому утверждению).
О стабильности рабочих характеристик
"При вступлении в действие регламента ЕОТА будет иметь право готовить документ об оценке только в том случае, если продукт не охвачен европейскими гармонизированными стандартами, — продолжил г-н Бедотти. — Теперь вообще нет никакой системы соответствия. Задача состоит не в том, чтобы продемонстрировать соответствие, а в том, чтобы гарантировать стабильность заявленных характеристик продукции. Необходимо продемонстрировать тот факт, что все технологии изготовления настолько добротны, что позволяют обеспечить эту стабильность".
Изготовитель должен принять все необходимые меры, чтобы обеспечить достоверность информации о технических характеристиках своей продукции, а также обеспечить их стабильность. Для этого предусматриваются различные системы взаимодействия с нотифицированными органами:
— система 1+ означает, что нотифицированный орган после определения всех рабочих характеристик периодически выезжает на предприятие, отбирает образцы продукции для подтверждения первоначально заявленных характеристик;
— система 1 означает, что после всех проведенных нотифицированным органом испытаний он не имеет права дополнительно отбирать образцы для проверки;
— при системе 2+ производитель сам обеспечивает внутризаводской контроль (входящее сырье, технологический процесс, качество продукта), гарантирующий стабильность характеристик продукции. Нотифицированный орган подтверждает, что внутризаводской контроль соответствует необходимым требованиям, а также периодически проверяет образцы продукции;
— система 3 означает вмешательство нотифицированной лаборатории, которая проводит все испытания, но выдает не сертификат, а отчет об испытаниях;
— при системе 4 отсутствуют любые вмешательства третьей стороны.
Во всех случаях только после получения сертификата о стабильности рабочих характеристик фирма-изготовитель может составлять декларацию, что дает право ставить маркировку СЕ на своей продукции.
Обязанности производителей, уполномоченных представителей и импортеров
Обязанностям субъектов хозяйствования был посвящен еще один доклад Тапани Миккели. "Говоря о субъектах хозяйствования, мы имеем в виду всю цепочку поставок, вплоть до конечной продажи: изготовитель, экспортер, импортер, уполномоченные представители на территории Евросоюза, дистрибьюторы, продавцы, — уточнил он. —
Дистрибьюторы должны находиться под особым контролем органов надзора за рынком, поскольку они обязаны иметь всю необходимую информацию о продукте".
Обязанности производителей прописаны в статье 11 регламента: пункт 4 указывает на то, что производитель обязан иметь декларацию о технических характеристиках, в пункте 6 прописано ее содержание. Пункты 8 и 9 регламентируют то, как наносится маркировка СЕ. Еще один пункт посвящен дополнительной документации, регламентирующей разные этапы процесса. Декларация о рабочих характеристиках и условия нанесения маркировки СЕ должны храниться в архивах фирмы-изготовителя как минимум 10 лет. Если какие-то обстоятельства вдруг меняются (компоненты сырья, технология изготовления) или же продукт остался тот же, но изготовитель решил задекларировать дополнительные рабочие характеристики, то он обязан составить новую декларацию, предварительно пройдя новые испытания. Производитель несет полную ответственность, а органы надзора обязаны тщательно следить за этим процессом. Продукция всегда должна сопровождаться контактными данными производителя, информацией для идентификации его продукта. Также докладчик обратил внимание на то, что к продукту обязательно должна прилагаться инструкция по безопасному использованию на языке страны, где будет продаваться продукт. Причем перевод должен быть понятным: в случае возникновения ситуации ответственности производителя качество перевода сыграет свою роль.
Все производители должны сотрудничать с органами по надзору за рынком и другими компетентными национальными органами, предоставляя им необходимую информацию.
Уполномоченных представителей может назначить только сам производитель. При этом делается письменное поручение — мандат. При этом нельзя его уполномочить составлять декларацию о рабочих характеристиках и наносить маркировку СЕ — это должен делать только производитель. Представитель может осуществлять взаимодействие с органами по надзору, заниматься архивированием информации, предоставлять информацию о том, кто приобретает продукцию. В тот момент, когда уполномоченный представитель вносит какие-то изменения в продукт либо начинает продавать его под своим брендом, от своего имени, он начинает нести всю ответственность как производитель.
Импортеры несут ответственность, во-первых, за наличие всех необходимых документов, которые могут потребоваться при ввозе продукции в страну, во-вторых, за соблюдение условий транспортировки и хранения продукции (чтобы при перевозке не произошла деформация, изменившая технические характеристики). Если у импортера возникает идея под своим именем продать продукт, то он сразу несет всю ответственность как производитель.
"Мы предлагали ввести определение "пользователей", — сообщил докладчик. — Но поскольку их ответственность регулируется нормами национального права, наше предложение не прошло. Многие строительные компании пока не осознали опасность, которая надвигается на них в новых условиях. Они привыкли к ситуации, что если продукт поступает на стройку с подтверждением соответствия гармонизированному стандарту, то все требования по безопасности соблюдены. Теперь иное: представлен лишь ряд рабочих характеристик, а строительная компания сама несет ответственность, насколько рабочие характеристики будут соответствовать безопасности здания или сооружения".
О европейской технической оценке
Представитель нотифицированного органа Чехии Иржи Собола в своих докладах ознакомил участников семинара с работой органов по европейской технической оценке и нотифицированных органов. "Важно подчеркнуть, что изготовителя никто не заставляет проводить европейскую техническую оценку, — сказал он. — Если производитель желает размещать продукт только на внутреннем рынке своей страны, то никакой необходимости в европейской технической оценке для него нет. Но как только он хочет выйти на рынок любой страны Евросоюза, то обязан обратиться в заявлением о проведении европейской технической оценки. В некоторых случаях закон позволяет пройти национальную процедуру и использовать механизм взаимного признания".
Г-н Собола также напомнил участникам семинара, что 24 мая т. г. СЕN и СЕNELEС подписали меморандум о сотрудничестве с Межгосударственным советом по стандартизации, метрологии и сертификации, членом которого является и Республика Беларусь. Целью документа является улучшение сотрудничества в области стандартизации, снижение технических барьеров, содействие обмену знаниями в отношении разработки стандартов. "Госстандарт является аффилированным членом СЕN, поэтому у вас есть возможность не только получать необходимую информацию, но и напрямую участвовать в рабочих группах и комитетах СЕN", — заявил он.
О надзоре за рынком
"При директиве цели надзора за рынком ясны — это соответствие продукта основным требованиям, и вывод здесь четкий: соответствует или нет. При регламенте больше нюансов, но главное — выявление неправильной или недостоверной информации о рабочих характеристиках, заявленных в декларациях. Второе — выявление ситуаций, когда создаются серьезные риски при использовании строительных изделий", — так обозначил главные цели надзора за рынком Тапани Миккели.
Каждое государство-член ЕС имеет национальные органы по надзору за рынком, необходимую информацию можно найти на веб-сайте Европейской комиссии. Любой производитель, который хочет продавать свой продукт в Евросоюзе, должен знать традиции продаж данного конкретного продукта в той или иной стране. До данного момента даже непонятно, где такую информацию можно было получить. Сейчас регламент обязывает определить национальные контактные пункты, которые будут отвечать на все запросы производителей, касающиеся национального права, определяющего требования к тому или иному строительному продукту. Но ни в одной стране Евросоюза никакой национальный орган не имеет права требовать национальную маркировку при наличии маркировки СЕ — такое требование будет незаконным. На это докладчик обратил особое внимание.
Порядок получения маркировки СЕ в новых условиях
Регламент, как уже было сказано, заменит директиву с 1 июля 2013 года, но уже сейчас в соответствии с п. 2 ст. 66 любой производитель может добровольно подготовить декларацию о технических характеристиках на основании гармонизированных стандартов, которые действовали в рамках директивы. Прежде всего производитель должен связаться с нотифицированным органом и узнать, под какую систему попадает продукт (1+, 1, 2+, 3, 4). Тот в свою очередь должен выполнить задачи, в результате чего производитель получит сертификат соответствия (в рамках директивы), сертификат о технических свойствах или отчет об испытаниях (в рамках регламента). На основании этих результатов готовится декларация, которая автоматически дает право фирме-изготовителю наносить маркировку СЕ. В рамках директивы маркировка СЕ означает соответствие директиве, в рамках регламента она означает достоверность информации, указанной о продукте, потому что она получена в рамках четких, единых для всех стран методов оценки.
Знания, полученные на семинаре, будут способствовать обеспечению конкурентоспособности белорусских строительных материалов на европейском рынке, а также помогут гармонизировать действующие в республике требования к строительным материалам с европейскими.